Sefydlogrwydd cyfansoddiadol i’r Cynulliad

9 Ebrill 2015

Erthygl gan Alys Thomas, Gwasanaeth Ymchwil Cynulliad Cenedlaethol Cymru

Graphic of Government of Wales Act 2006

Pam sefydlogrwydd cyfansoddiadol?

Mae Papur Gorchymyn Llywodraeth y DU Powers for a Purpose: Towards a Lasting Devolution Settlement for Wales [PDF, 839KB, 60 o dudalennau] yn nodi:

‘The UK Government agrees that the Assembly should be formally recognised as permanent and that the Assembly and Welsh Government are permanent parts of the United Kingdom’s constitutional arrangements. This should be enshrined in legislation.’

Cafodd y Cynulliad ei greu gan Ddeddf Llywodraeth Cymru 1998, sydd bellach wedi’i disodli gan Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 y mae Adran 1 (1) yn nodi:

‘There is to be an Assembly for Wales to be known as the National Assembly for Wales or Cynulliad Cenedlaethol Cymru (referred to in this Act as “the Assembly”).’

Fodd bynnag, fel corff a grëwyd gan un o Ddeddfau’r DU, mewn egwyddor, gallai Deddf arall ei ddiddymu, er y cred llawer o sylwebyddion cyfansoddiadol fod hyn y tu hwnt i amgyffred gwleidyddol heb ganiatâd pobl Cymru.

Yn ôl Adroddiad Silk II [PDF, 2.02MB, 226 o dudalennau]:

‘Nid yw Cyfansoddiad Prydain yn caniatáu i unrhyw gyfraith fwrw gwreiddiau ac eithrio yn yr ystyr bod y gyfraith honno’n gallu sicrhau statws cyfansoddiadol yn rhinwedd canfyddiad pobl. Er y byddai gan Senedd y Deyrnas Unedig y pŵer o hyd i ddiddymu’r Cynulliad Cenedlaethol, mae’r Cynulliad Cenedlaethol bellach, yn ein barn ni, wedi sicrhau statws cyfansoddiadol sy’n golygu na fyddai modd dirnad sefyllfa lle byddai’r Senedd yn gallu ei ddiddymu heb fandad clir gan bobl Cymru.’

Felly, argymhellwyd y dylid cydnabod bod y Cynulliad Cenedlaethol yn sefydlog, ar yr amod bod y mwyafrif o bobl Cymru am gael hynny.

Ymchwiliad San Steffan

Mae cynnig Llywodraeth y DU yn dilyn datblygiadau yn yr Alban ar ôl refferendwm lle rhoddodd Adroddiad Comisiwn Smith [PDF, 28 o dudalennau. 399kb] sefydlogrwydd y sefydliadau datganoledig wrth wraidd y setliad cyfansoddiadol newydd arfaethedig, gyda’r cymal drafft cyntaf yn canolbwyntio ar sefydlogrwydd Senedd yr Alban.

Mae Pwyllgor Diwygio Gwleidyddol a Chyfansoddiadol Tŷ’r Cyffredin wedi cynnal ymchwiliad ar y cymalau drafft a gyhoeddwyd gan Lywodraeth y DU i ddatgan Adrodiad Comisiwn Smith a chafwyd tystiolaeth fanwl am osod Senedd yr Alban ar sail statudol.

Mae cymal drafft 1 yn ceisio gweithredu’r agwedd hon ar Adroddiad Comisiwn Smith drwy ychwanegu is-adran newydd (1A) i adran 1 o Ddeddf yr Alban 1998. O dan y cynnig, byddai Deddf yr Alban 1998, fel y’i diwygiwyd, yn nodi’r canlynol:

(1) There shall be a Scottish Parliament.

(1A) A Scottish Parliament is recognised as a permanent part of the United Kingdom’s constitutional arrangements.

Fodd bynnag, roedd llawer o’r dystiolaeth gyfreithiol arbenigol a ddaeth i law yn cwestiynu a fyddai drafftio cymal yn sicrhau bod Senedd yr Alban yn sefydlog.

‘Dr Mark Elliott, Reader in Constitutional Law at the University of Cambridge, argued in his written evidence that draft clause 1 does not actually state that the institutions are permanent much less make them so. It does not, after all, simply state that the Scottish Parliament is permanent but rather that it is “recognised” as such. Professor Tom Mullen of the University of Glasgow, Professor Aileen McHarg of Strathclyde University and the Law Society of Scotland all argued to the committee that the difference is of legal significance. They contended that the clause as drafted appears not to offer a prescription that is identifiably the will of Parliament but merely sets out a statement of fact: it is not what lawyers call a “normative statement” and it is thus incapable of having legal effect. As Professor Mullen put it in his written evidence: “the use of the phrase ‘is recognised’ seems more appropriate for a statement of fact. It is not clear, therefore, whether a court would treat it as a normative statement capable of being given legal effect.” ‘

Daeth adroddiad PCRC i’r casgliad y gall cymal drafft 1, ynghylch sefydlogrwydd Senedd yr Alban, geisio cydnabod bod Senedd yr Alban a Llywodraeth yr Alban yn sefydlog yn gyfansoddiadol ond mynegwyd amheuaeth a fyddai darpariaeth o’r fath yn sicrhau bod y sefydliadau’n sefydlog mewn termau cyfansoddiadol.

‘While we note that clause 1 as presently drafted has been described as “legally vacuous”, we consider that there is no mischief in the clause as drafted. The existence of such a statutory recognition of the permanence of the Scottish devolved institutions is likely to constitute a further political (if not a legal) obstacle to any attempted abolition of those institutions.’

Roedd yr adroddiad yn nodi y byddai’n bosibl cyflawni nod polisi Llywodraeth y DU yn fwy effeithiol pe byddai cyfansoddiad tiriogaethol y DU wedi’i gyfundrefnu mewn ffordd sy’n nodi’n glir y cymwyseddau a’r pwerau perthnasol o ran y DU a sefydliadau datganoledig. Gallai Statud yr Undeb, neu gyfansoddiad ysgrifenedig llawn, ddarparu sicrwydd cyfreithiol gwell ynghylch statws sefydliadau’r Alban, pe byddai angen rhagor o sicrwydd.

Nodwyd yn yr adroddiad hefyd:

‘We recommend that the Wales Office, when preparing legislation to give effect to the Government’s proposals for further devolution to Wales, take account of the conclusions and recommendations of this report in respect of the drafting of the constitutional clauses for a Scotland Bill.’