Cyfansoddiad Datganoli20 Delweddau Data

Datganoli 20 – O Gynulliad i Senedd?

Mae llawer wedi newid yn yr ugain mlynedd ers sefydlu Cynulliad Cenedlaethol Cymru ym mis Mai 1999. Dyma’r olaf mewn cyfres o erthyglau a fydd yn ceisio disgrifio elfennau o’r newid hwnnw. Cafodd yr erthygl hon ei llunio gan Ymchwil y Senedd fel rhan o weithgareddau’r Cynulliad i nodi ugain mlynedd o ddatganoli. Mae'r Cynulliad yn nodi 20 mlynedd ers iddo agor ei ddrysau ym 1999, yn dilyn pleidlais o blaid ei sefydlu yn refferendwm 1997 ac mae newidiadau sylweddol wedi bod i bwerau, cyfrifoldebau a strwythurau’r Cynulliad. Mae'r erthygl hon yn rhoi trosolwg byr o'r pum Cynulliad a gafwyd hyd yma, a'r modd y mae'r sefydliad a'i bwerau wedi newid dros y cyfnod dan sylw.

Amcangyfrif o amser darllen: 8 Munud

07 Mai 2019

View this post in English | Darllenwch yr erthygl yma yn Saesneg

Mae llawer wedi newid yn yr ugain mlynedd ers sefydlu Cynulliad Cenedlaethol Cymru ym mis Mai 1999. Dyma’r olaf mewn cyfres o erthyglau a fydd yn ceisio disgrifio elfennau o’r newid hwnnw. Cafodd yr erthygl hon ei llunio gan Ymchwil y Senedd fel rhan o weithgareddau’r Cynulliad i nodi ugain mlynedd o ddatganoli.

Mae’r Cynulliad yn nodi 20 mlynedd ers iddo agor ei ddrysau ym 1999, yn dilyn pleidlais o blaid ei sefydlu yn refferendwm 1997 ac mae newidiadau sylweddol wedi bod i bwerau, cyfrifoldebau a strwythurau’r Cynulliad. Mae’r erthygl hon yn rhoi trosolwg byr o’r pum Cynulliad a gafwyd hyd yma, a’r modd y mae’r sefydliad a’i bwerau wedi newid dros y cyfnod dan sylw.

Y Cynulliad Cyntaf (1999-2003)

Sefydlwyd y Cynulliad fel ‘corff corfforaethol’ o dan Ddeddf Llywodraeth Cymru 1998. Yn wahanol i’r rhan fwyaf o ddeddfwrfeydd, felly, golygai hyn bod y rhan weithredol (sef y rhan a ddaeth yn ‘Llywodraeth Cymru’ yn ddiweddarach) a’r rhan ddeddfu (sef y ‘Cynulliad’) yn un sefydliad. Nid oedd ganddo’r hawl i basio ei Ddeddfau ei hun. I ddechrau, roedd ond yn cael gwneud Gorchmynion a Rheoliadau, a elwir yn is-ddeddfwriaeth, a hynny mewn meysydd lle trosglwyddwyd pwerau o Weinidogion y DU drwy Orchmynion Trosglwyddo Swyddogaethau.

Yr enw a roddwyd i aelodau’r Cabinet yn wreiddiol oedd ‘Ysgrifenyddion y Cynulliad’, ond yn dilyn penodi Rhodri Morgan yn Brif Weinidog yn 2000, fe’i hadwaenir yn ‘Weinidogion’.  Yn ystod y flwyddyn honno, cytunodd y Cynulliad hefyd ar newidiadau i’w Reolau Sefydlog a fyddai’n creu ‘swyddfa’r Llywydd’ fel y cam cyntaf yn y broses o wahanu swyddogaethau deddfwriaethol y Cynulliad o’r swyddogaethau gweithredol. Defnyddiwyd y term ‘Llywodraeth Cynulliad Cymru’ am y tro cyntaf ym mis Tachwedd 2001.

Gwnaed symudiadau pellach tuag at wahanu’r swyddogaethau, a gwelliannau pwysig i rôl pwyllgorau’r Cynulliad er mwyn iddynt allu gwneud mwy o waith craffu ar y Llywodraeth, mewn argymhellion a wnaed yn Adolygiad o Weithdrefnau’r Cynulliad a gyhoeddwyd yn 2002.

Yr Ail Gynulliad (2003-2007)

Ym mis Mawrth 2004, cyhoeddwyd adroddiad Comisiwn Richard ar bwerau a threfniadau etholiadol y Cynulliad. Dau o’r argymhellion allweddol yn yr adroddiad oedd:

  • y dylai’r Cynulliad allu gwneud ei ddeddfau ei hun; ac
  • y dylid gwahanu’r Cynulliad a ‘Llywodraeth Cynulliad Cymru’ yn ddau sefydliad cyfreithiol ar wahân.

Ym mis Mehefin 2005, cyhoeddodd Llywodraeth y DU Bapur Gwyn, sef Trefn Lywodraethu Well i Gymru (‘Better Governance for Wales’), a oedd yn nodi sut yr oedd Llywodraeth y DU yn bwriadu cyflawni’r ymrwymiadau polisi hyn. Ar yr adeg honno, roedd y Cynulliad yn gweithredu fel dau sefydliad ar wahân i’r graddau mwyaf posibl yn gyfreithiol, a hynny cyn i’r ddeddfwriaeth newydd basio drwy Senedd y DU.

Symudodd y Cynulliad i’w gartref newydd, sef adeilad y Senedd, ym mis Mawrth 2006.

Y Trydydd Cynulliad (2007-2011)

Roedd yr argymhellion allweddol yn y ddogfen ‘Trefn Lywodraethu Well i Gymru’  wedi cael eu gweithredu gan Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006.

O ddechrau’r trydydd Cynulliad, roedd y Ddeddf yn creu gwahaniad cyfreithiol, ffurfiol rhwng:

  • y gangen ddeddfwriaethol: ‘Cynulliad Cenedlaethol Cymru’, a oedd yn cynnwys 60 Aelod Cynulliad; a’r
  • gangen weithredol: a oedd yn dal i gael ei galw’n ‘Llywodraeth Cynulliad Cymru’, ac a oedd yn cynnwys y Prif Weinidog, Gweinidogion Cymru, Dirprwy Weinidogion Cymru a’r Cwnsler Cyffredinol.

Roedd Deddf 2006 yn caniatáu i’r Cynulliad, am y tro cyntaf, wneud ceisiadau i Senedd y DU am y pŵer i wneud deddfau. Yr enw a roddwyd i’r cyfreithiau hyn oedd Mesurau Cynulliad Cenedlaethol Cymru’ (Mesurau’r Cynulliad). Roedd y pŵer i ddeddfu (‘cymhwysedd deddfwriaethol’) yn cael ei roi i’r Cynulliad drwy gymalau ym Miliau San Steffan neu drwy Orchmynion Cymhwysedd Deddfwriaethol. Roedd yn rhaid i’r rhain gael eu cymeradwyo gan Senedd y DU a chan y Cynulliad.

Ym mis Ebrill 2008, cafwyd Cydsyniad Brenhinol i’r Gorchymyn cyntaf, a oedd yn trosglwyddo pwerau deddfu ym maes darpariaeth anghenion addysgol arbennig. Arweiniodd hyn at Fesur yn 2009 a oedd yn rhoi’r hawl i blant apelio i Dribiwnlys Anghenion Addysgol Arbennig Cymru.

Daeth y darn cyntaf o ddeddfwriaeth sylfaenol a wnaed gan y Cynulliad, ar daliadau iawndal i gleifion y GIG yng Nghymru, yn gyfraith ym mis Gorffennaf 2008.

Roedd Deddf 2006 hefyd yn cynnwys rhestr estynedig o faterion pwnc lle’r oedd pwerau deddfu wedi’u datganoli i’r Cynulliad, ac ychwanegwyd at y rhestr hon yn barhaus yn ystod y deng mlynedd nesaf, tra bod y rhan berthnasol o Ddeddf 2006 mewn grym.

Roedd Deddf 2006 hefyd yn caniatáu i’r Cynulliad symud tuag at drefn o wneud ei ddeddfau ei hun heb ganiatâd Senedd y DU, ond dim ond ar ôl sicrhau pleidlais gadarnhaol mewn refferendwm.

Cafwyd pleidlais gadarnhaol yn y refferendwm hwn, a gynhaliwyd ar 3 Mawrth 2011, gyda 63.5 y cant o’r rhai a gymerodd ran yn pleidleisio o blaid dod â’r pwerau deddfu llawn hyn i rym.

Y Pedwerydd Cynulliad (2011-2016)

O ganlyniad i’r refferendwm, roedd y Cynulliad bellach yn gallu pasio ei Ddeddfau ei hun heb ganiatâd Senedd y DU.  Yn 2011, ailenwyd ‘Llywodraeth Cynulliad Cymru’ yn ‘Llywodraeth Cymru’.

Y darn cyntaf o ddeddfwriaeth a basiwyd gan y Cynulliad oedd y Bil Is-ddeddfau Llywodraeth Leol (Cymru) ym mis Gorffennaf 2012.  Fodd bynnag, cyfeiriwyd y Bil hwn a dau Fil arall at y Goruchaf Lys yn ystod y Pedwerydd Cynulliad. Cyfeiriwyd y Bil Is-ddeddfau a’r Bil Sector Amaethyddol (Cymru) at y Goruchaf Lys gan y Twrnai Cyffredinol, a oedd o’r farn nad gan y Cynulliad y pwerau i wneud y ddeddfwriaeth dan sylw. Yn y ddau achos, roedd y Goruchaf Lys yn anghytuno â’r Twrnai Cyffredinol.

Mewn trydydd achos, (Bil Adennill Costau Meddygol ar gyfer Clefydau Asbestos (Cymru)), nid oedd y Goruchaf Lys yn cytuno â’r Cynulliad fod ganddo’r pwerau i wneud y ddeddfwriaeth.

Ar ôl Etholiad Cyffredinol y DU yn 2010, sefydlwyd y Comisiwn Silk gan Lywodraeth y DU i edrych ar ragor o ddatganoli i Gymru. Yn gyntaf, edrychodd ar bwerau ariannol y Cynulliad ac argymhellodd y dylid rhoi pwerau dros rai trethi i’r Cynulliad. Cafodd yr argymhellion hyn eu troi’n gyfraith gan Ddeddf Cymru 2014, a datganolwyd y pwerau i’r Cynulliad.

Yn yr ail gam, edrychodd Comisiwn Silk ar ba bwerau ychwanegol y gellid eu rhoi i’r Cynulliad. Yn sgil y ffaith bod Biliau’r Cynulliad yn cael eu cyfeirio at y Goruchaf Lys dro ar ôl tro, roedd rhai pobl yn dechrau cwestiynu’r model datganoli yng Nghymru. Roedd hwn yn fodel ‘rhoi pwerau’, lle’r oedd gan y Cynulliad yr hawl i wneud cyfreithiau ynghylch y meysydd pwnc a oedd wedi’u rhestru yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 yn unig. Roedd llawer yn meddwl y byddai’r darlun yn gliriach o gael Deddf newydd, sef Deddf a oedd yn rhestru’r pethau nad oeddent wedi’u datganoli (hynny yw, meysydd a oedd yn cael eu cadw yn ôl yn San Steffan), yn debyg i setliad yr Alban a Deddf yr Alban 1998.

Cyhoeddodd y Comisiwn ei adroddiad ym mis Mawrth 2014. Un argymhelliad allweddol yn yr adroddiad oedd symud i fodel cadw pwerau, lle mae’r pwerau a gedwir gan Lywodraeth y DU wedi’u rhestru, gyda phob pŵer arall wedi’i ddatganoli.

Yn dilyn Refferendwm Annibyniaeth yr Alban ym mis Medi 2014, cyhoeddodd Llywodraeth y DU y byddai’r broses Dewi Sant yn ategu’r adolygiad a oedd yn cael ei gynnal ar ddatblygiadau cyfansoddiadol yn yr Alban. Cynhaliodd Ysgrifennydd Gwladol Cymru gyfarfodydd gydag arweinwyr Cymreig y pleidiau yn San Steffan, gan ddefnyddio Adroddiad Silk fel sail i’w trafodaethau. Roedd Pwerau at Bwrpas, a gyhoeddwyd ychydig cyn Dydd Gŵyl Dewi 2015, yn nodi cynlluniau Llywodraeth y DU ar gyfer datganoli pellach, ac roedd y cynlluniau hyn yn cynnwys argymhelliad y dylai’r Cynulliad gael pwerau i newid yr oedran pleidleisio. Roedd consensws gwleidyddol hefyd ynghylch y ffaith y dylai’r Cynulliad gael ei gydnabod yn ffurfiol fel sefydliad parhaol, a bod hynny’n cael ei ymgorffori mewn deddfwriaeth, a bod ganddo’r pŵer i newid ei enw os yw’n dymuno gwneud hynny.

Cyhoeddodd Llywodraeth y DU hefyd y byddai’n cyflwyno Bil yn Senedd y DU a fyddai’n rhoi model ‘cadw pwerau’ i Gymru.

Y Pumed Cynulliad (2016-2021)

Rhoddodd Deddf Cymru 2017 y cynigion a nodwyd yn ‘Pwerau at Bwrpas’ ar waith. O ganlyniad, mae’r fersiwn ddiwygiedig o Ddeddf 2006 bellach yn rhestru’r holl feysydd pwnc (er enghraifft, amddiffyn) lle nad oes gan y Cynulliad yr hawl i ddeddfu yn eu cylch. Daeth y setliad newydd i rym ar 1 Ebrill 2018. Mae wedi arwain at bwerau cymhwysedd deddfwriaethol newydd i’r Cynulliad i’w alluogi i wneud cyfreithiau mewn meysydd polisi newydd amrywiol fel rheoleiddio tacsis, cofrestru gwasanaethau bws a ffracio.

Roedd Deddf 2017 hefyd yn cynnwys pwerau i’r Cynulliad newid ei enw ac i newid pwy all bleidleisio mewn etholiadau’r Cynulliad. Mae’r Bil Senedd ac Etholiadau (Cymru) yn cael ei drafod gan y Cynulliad ar hyn o bryd. Bydd y Bil, a gafodd ei gyflwyno gan Gomisiwn y Cynulliad, yn ail-enwi’r Cynulliad yn ‘Senedd’. Honnir y bydd y cam hwn yn adlewyrchu statws y sefydliad yn well fel senedd. Bydd hefyd yn diwygio trefniadau etholiadol a gweithredol y Cynulliad, gan gynnwys gostwng yr oedran pleidleisio isaf i 16.

Mae prif ddarpariaethau’r Bil yn seiliedig ar argymhellion a wnaed gan y Panel Arbenigol ar Ddiwygio Etholiadol y Cynulliad, ac roeddent yn destun ymgynghoriad yn 2018.

Pe bai’r Bil yn cael ei basio, y bwriad fyddai i’r enw newydd ddod i rym cyfreithiol ym mis Mai 2020 i sicrhau bod y cyhoedd yn gyfarwydd ag ef cyn etholiad nesaf y Cynulliad yn 2021. Bydd y Bil yn ei gwneud yn bosibl i bobl ifanc 16 a 17 oed bleidleisio yn etholiadau’r Cynulliad ar 5 Ebrill 2021 neu ar ôl y dyddiad hwnnw.

Mae Brexit yn cael effaith ar bwerau’r Cynulliad. Mae Deddf yr Undeb Ewropeaidd (Ymadael) 2018, sy’n trosi cyfraith yr UE yn gyfraith ddomestig, yn galluogi Gweinidogion y DU i wneud rheoliadau sy’n gosod cyfyngiadau ar allu’r Cynulliad i basio unrhyw ddeddfwriaeth sy’n anghydnaws â chorff cyfraith yr UE a gedwir gan y Ddeddf.  Fodd bynnag, bydd angen proses penderfynu ar gydsyniad yn y Cynulliad ar gyfer unrhyw reoliadau o’r fath. Mae’r Ddeddf hefyd yn ei gwneud yn ofynnol i newidiadau gael eu gwneud i weithdrefnau’r Cynulliad.

Felly, mae’r Cynulliad wedi esblygu dros yr 20 mlynedd diwethaf, o fod yn un corff a oedd ond yn gallu cymeradwyo deddfwriaeth eilaidd i fod yn ddeddfwrfa barhaol sydd â rhai pwerau codi trethi a phwerau deddfu llawn mewn meysydd polisi allweddol fel iechyd, addysg, trafnidiaeth a’r amgylchedd. Mae newidiadau pellach eisoes ar y gweill, o ran yr enw newydd a gostwng yr oedran pleidleisio.

Bydd Brexit hefyd yn cyflwyno newidiadau i setliad datganoli Cymru. Ni fydd deddfwriaeth yr UE yn darparu’r fframwaith lle gwneir Deddfau’r Cynulliad mwyach. Yn hytrach, bydd nifer o’r pwerau sydd ar hyn o bryd yn cael eu hymarfer gan sefydliadau’r UE yn bodoli yn y sefydliadau datganoledig ar ôl Brexit, a bydd y Cynulliad yn gallu pasio ei ddeddfwriaeth ei hun mewn meysydd a oedd arfer bod yn gyfrifoldeb yr UE.

Fodd bynnag, cytunwyd rhwng llywodraethau’r DU y bydd angen dull ar draws y DU ar rai meysydd polisi i ddisodli’r fframwaith a ddarparwyd gan gyfraith yr UE i sicrhau cysondeb ar draws marchnad fewnol y DU. Bydd gan y Cynulliad rhan bwysig i’w chwarae wrth graffu ar y fframweithiau newydd hyn ar draws y DU.


Erthygl gan Alys Thomas a Graham Winter, Ymchwil y Senedd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru

%d bloggers like this: