Cyfansoddiad

Sicrhau gweinyddiaeth deg a chyfreithlon yng Nghymru: rôl cyfiawnder gweinyddol

Yr wythnos hon, bydd y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru yn cyhoeddi ei adroddiad. Sefydlwyd y Comisiwn gan Lywodraeth Cymru i adolygu’r ffordd y mae system gyfiawnder Cymru yn gweithredu a phennu gweledigaeth tymor hir ar gyfer ei dyfodol.

Amcangyfrif o amser darllen: 6 Munud

21 Hydref 2019

View this post in English | Darllenwch yr erthygl yma yn Saesneg

Yr wythnos hon, bydd y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru yn cyhoeddi ei adroddiad. Sefydlwyd y Comisiwn gan Lywodraeth Cymru i adolygu’r ffordd y mae system gyfiawnder Cymru yn gweithredu a phennu gweledigaeth tymor hir ar gyfer ei dyfodol.

Un maes y mae’r Comisiwn wedi cael tystiolaeth sylweddol yn ei gylch yw cyfiawnder gweinyddol. Fodd bynnag, fel yr ysgrifennodd Francis Gibb, cyn-olygydd cyfreithiol The Times unwaith, mae cyfiawnder gweinyddol yn aml yn cael ei anwybyddu; mae’n ymdrin â mwy o achosion nag unrhyw gangen arall o’r system gyfiawnder, ond yn gweithredu yn y cysgodion i raddau helaeth.

Yn eu gwaith etholaethol, mae Aelodau’r Cynulliad yn aml ar flaen y gad o ran cyfiawnder gweinyddol, efallai heb sylweddoli hynny. Mae’r erthygl hon yn esbonio beth yw cyfiawnder gweinyddol a pham ei fod o bwys yng Nghymru.

Beth yw cyfiawnder gweinyddol?

Yn ôl Sefydliad Cyfiawnder Gweinyddol y DU, mae cyfiawnder gweinyddol yn ymwneud â sut rydym yn rhyngweithio fel unigolion pan fo’r llywodraeth, neu’r rhai sy’n gweithio ar ei rhan, yn gweithredu mewn ffyrdd y mae’n ymddangos eu bod yn anghywir, yn annheg neu’n anghyfiawn.

Mae cyfiawnder gweinyddol yn cynnwys penderfyniadau am hawliau cymdeithasol pobl, o’r rhai a wneir gan y Prif Weinidog, i’r rhai a wneir gan weithwyr unigol mewn adrannau awdurdodau lleol. Mae’r prif bynciau y gwneir penderfyniadau amdanynt yn cynnwys pethau fel tai, gofal iechyd, addysg, cynllunio a’r Gymraeg.

Mewn meysydd datganoledig, mae’r Cynulliad a Llywodraeth Cymru yn gyfrifol am wneud llawer o’r gyfraith sy’n gymwys i gyrff cyhoeddus Cymru, ac am sicrhau y gall pobl geisio cyfiawnder os yw cyrff cyhoeddus yn torri’r gyfraith neu’n darparu gwasanaethau gwael. Er bod egwyddorion cyffredinol tegwch a rhesymoldeb yn deillio o gyfraith barnwyr Cymru a Lloegr, mae llawer o benderfyniadau gweinyddol a wneir ar lefel unigol yn cynnwys cymhwyso deddfwriaeth, rheoliadau a chanllawiau, a wneir yng Nghymru, neu i Gymru. Un eithriad yw’r gyfraith a’r drefn gwneud iawn ym maes nawdd cymdeithasol heb ei ddatganoli, un o’r meysydd cyfiawnder gweinyddol mwyaf sy’n effeithio ar bobl yng Nghymru. 

Mae Comisiwn y Gyfraith yn awgrymu bod gan systemau cyfiawnder gweinyddol bedwar conglfaen canolog: dulliau mewnol ar gyfer gwneud iawn mewn cyrff cyhoeddus (adolygiadau mewnol), tribiwnlysoedd, ombwdsmyn a llysoedd. Ceir golwg fanylach ar bob un o’r conglfeini hyn isod.

Adolygiad mewnol

Y man cychwyn ar gyfer cyfiawnder gweinyddol yw ceisio sicrhau bod cyrff cyhoeddus yn gwneud penderfyniadau sy’n gywir y tro cyntaf ac mae cyfraith Cymru â rhan bwysig yma. Ond, os yw rhywun yn anfodlon, fel arfer y drefn gyntaf i wneud iawn yn y system cyfiawnder gweinyddol yw gofyn am adolygiad mewnol (a elwir yn ailystyriaeth weithiau).

Yng Nghymru, mae’r dulliau mewnol i gyrff cyhoeddus adolygu eu penderfyniadau eu hunain yn amrywiol. Mae un enghraifft yn y gyfraith tai cymdeithasol a digartrefedd, lle y mae o leiaf bum darn gwahanol o gyfraith yn llywodraethu sut y dylai awdurdodau lleol a chymdeithasau tai, mewn rhai achosion, adolygu eu penderfyniadau os cânt gais i wneud hynny gan rywun y mae penderfyniad yn effeithio arno.

Byddai’n agored i’r Cynulliad a Gweinidogion Cymru ad-drefnu rhai o’r gweithdrefnau hyn er mwyn gwella cysondeb a hygyrchedd. Gellid gwneud hyn fel rhan o raglen godeiddio arfaethedig o dan Ddeddf Deddfwriaeth (Cymru) 2019. Mae Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru a Lloegr hefyd yn bwriadu ystyried cysondeb a thegwch gweithdrefnau adolygu mewnol.

Tribiwnlysoedd a llysoedd

Yn y rhan fwyaf o achosion, os yw person yn anfodlon ar ganlyniad adolygiad mewnol, caiff apelio at lys neu dribiwnlys. Mae gan Lywodraeth Cymru gyfrifoldeb dros dribiwnlysoedd datganoledig. Mae’r rhain yn gyrff barnwrol a all benderfynu ar faterion dadleuol ynghylch ffaith a chyfraith, ac maent yn cynnwys Tribiwnlys Anghenion Addysgol Arbennig Cymru, Tribiwnlys Adolygu Iechyd Meddwl Cymru a Thribiwnlys Eiddo Preswyl Cymru.

Mae tribiwnlysoedd datganoledig yn cael eu gweinyddu gan Uned Tribiwnlysoedd Cymru, sef un o adrannau Llywodraeth Cymru. Mae camau wedi’u cymryd, gan gynnwys yn Neddf Cymru 2017, i gynyddu annibyniaeth a phroffesiynoldeb gwasanaeth tribiwnlysoedd Cymru sy’n datblygu ac yn cael ei weinyddu gan Uned Tribiwnlysoedd Cymru, megis penodi Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru. I rai, gellir ystyried y tribiwnlysoedd hyn fel y cam cyntaf tuag at weithredu system cyfiawnder Gymreig ddatganoledig fwy helaeth.

Fodd bynnag, nid yw deddfwriaeth y Cynulliad wedi gwneud defnydd helaeth o’r tribiwnlysoedd datganoledig eto fel modd i alluogi pobl i orfodi eu hawliau. Lle mae’r Cynulliad wedi gosod dyletswyddau cyfreithiol newydd ar gyrff cyhoeddus, yn aml mae wedi dewis darparu hawl apelio at y llysoedd heb eu datganoli fel modd gorfodi. Mewn achosion eraill, nid yw’r Cynulliad wedi cynnwys hawliau apelio penodol mewn deddfwriaeth newydd o gwbl. Yn lle hynny, mae wedi cynnig bod ffyrdd eraill o wneud iawn, megis cwyn i Gomisiynydd neu adolygiad barnwrol yn y Llys Gweinyddol, yn ddigonol. Mae adnoddau ac arbenigedd cyfyngedig yn nhribiwnlysoedd Cymru wedi’u nodi fel rhesymau dros beidio â rhoi rolau ychwanegol iddynt a fyddai’n cynyddu eu llwythi achosion yn sylweddol.

Fel y dengys tystiolaeth i’r Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru, mae mynediad i lys ac, yn enwedig adolygiad barnwrol yn y Llys Gweinyddol, yn gostus. Mae diwygiadau cymorth cyfreithiol wedi cael effaith anghymesur o negyddol yng Nghymru o gymharu’r sefyllfa â’r un yn Lloegr. Nid oes cynrychiolaeth gyfreithiol gan oddeutu traean o hawlwyr Cymreig mewn achosion adolygiad barnwrol sy’n herio cyfreithlondeb y llywodraeth a chamau gweithredu gweinyddol. Mae’r rhai sy’n cael eu cynrychioli’n fwy tebygol o gael eu cynrychioli gan gyfreithwyr yn Lloegr na chan gyfreithwyr yng Nghymru.

Yn aml nid yw achos llys yn fodd delfrydol o wneud iawn am gwynion pobl unigol, oherwydd y gall hyn fod yn ddrud, yn gymhleth a chymryd llawer o amser, ac mae’n bosibl na fydd yn unioni’r sefyllfa fel y byddent yn dewis. Ar y llaw arall, gall adolygiad barnwrol (pan fydd yn hygyrch) gael rhan bwysig wrth gynnig dehongliad barnwrol annibynnol a thryloyw o gyfraith Cymru.

Yr Ombwdsmon a’r Comisiynwyr

Pan fo person wedi cael ei drin yn annheg neu wedi cael gwasanaeth gwael ond nad oes ganddo hawl i droi at lys neu dribiwnlys i gael iawn, mae’n bosibl y gall Ombwdsmon Gwasanaethau Cyhoeddus Cymru (OGCC) ymchwilio i’r mater. Mae deddfwriaeth newydd y Cynulliad yn rhoi pwerau i OGCC ymchwilio i achosion posibl o gamweinyddu systematig heb yr angen am gŵyn unigol. Mae’r gyfraith newydd yn darparu dull gweithredu hyblycach ynghylch sut y gall cwynion ddod i law ac mae’n rhoi rôl i OGCC wrth bennu safonau ar gyfer trin cwynion.

Mae Comisiynwyr Cymru hefyd yn gyfrifol am wella ansawdd proses benderfynu cyrff cyhoeddus mewn meysydd megis hawliau plant, hawliau pobl hŷn, a’r hawl i ddatblygu cynaliadwy. Er bod y Comisiynwyr yn ddatblygiad blaengar tuag at wasanaethau cyhoeddus sy’n parchu hawliau, mae cyfraith wahanol yn sail i bob un ac mae gan bob un bwerau gwahanol, sy’n achosi dryswch ymhlith y rhai sy’n rhoi cyngor a’r cyhoedd. Gall rhai Comisiynwyr ymchwilio i gwynion unigol am dorri hawliau wrth ddarparu gwasanaethau cyhoeddus, ond mae’r ffordd y maent yn arfer y pŵer hwn yn amrywio. Nid oes gan eraill ddim awdurdodaeth cwynion unigol.

Er enghraifft, mae gan Gomisiynydd y Gymraeg bwerau rheoleiddio, a’r gallu i roi cosb sy’n rhwymo mewn cyfraith i gyrff cyhoeddus nad ydynt yn cydymffurfio â Safonau’r Gymraeg. Mae Comisiynydd Cenedlaethau’r Dyfodol, ar y llaw arall, yn adrodd ar gydymffurfiaeth cyrff cyhoeddus gydag amcanion llesiant.

Fodd bynnag, y farn y daethpwyd iddi gan dri barnwr Uchel Lys (Lambert J, Black J a Garnham J) mewn dau achos hyd yn hyn yw nad oes modd gorfodi dyletswyddau a grëwyd o dan Ddeddf Cenedlaethau’r Dyfodol (Cymru) 2015 drwy adolygiad barnwrol yn y llysoedd. Enghraifft ddiweddar yw’r gwrandawiad caniatâd yn yr Uchel Lys ar gau ysgol yng Nghastell-nedd Port Talbot. Dylid nodi bod y farn hon yn destun dadl gyfreithiol barhaus ac y gallai fod yn destun gwrandawiadau cyfreithiol pellach.

Beth mae hyn yn ei ddweud wrthym am gyfiawnder gweinyddol yng Nghymru?

Mae cyfiawnder gweinyddol yn bwnc eang, ac mae llawer o ddulliau gwneud iawn wedi’u datblygu ar sail ‘ad hoc’. Gallai pethau fod wedi’u gwneud yn wahanol ac yn well yng Nghymru drwy ddefnyddio dull gweithredu mwy cydgysylltiedig. Gallai barn y Prif Weinidog presennol mai gweinyddu da yw egwyddor gyntaf cyfiawnder cymdeithasol mewn Cymru ddatganoledig fod yn fan cychwyn.

Nid yr un peth yn union yw cyfiawnder gweinyddol a chyfiawnder cymdeithasol. Nid yw’r rhai sy’n gwneud penderfyniadau gweinyddol a darparwyr gwneud iawn yn gosod polisïau ynghylch dosbarthu cyfoeth, adnoddau cymdeithasol a chyfleoedd, ond maent yn gwneud penderfyniadau cyffredin am yr hyn y mae’r polisïau hyn yn rhoi hawl i bobl ei wneud. Mae’r system cyfiawnder gweinyddol yn ganolog i sicrhau bod y penderfyniadau hyn yn gyfreithlon ac yn deg, ac y cydymffurfir â deddfwriaeth y Cynulliad yn ymarferol. 

Pwy sy’n gyfrifol am gyfiawnder gweinyddol yng Nghymru?

Mae’r cyfrifoldeb am gyfiawnder gweinyddol wedi’i ledaenu ar draws amrywiol Bwyllgorau’r Cynulliad ac adrannau’r Llywodraeth. Roedd Pwyllgor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd goruchwylio anstatudol annibynnol yn gweithredu yng Nghymru tan 2016, ond nid oes pwyllgor newydd wedi’i osod yn ei le.

Er bod gwelliannau unigol wedi’u gwneud, gan gynnwys annibyniaeth tribiwnlysoedd Cymru ac ehangu awdurdodaeth OGCC, mae’r syniad ehangach o ran cyfiawnder gweinyddol wedi’i anwybyddu’n gyffredinol yn y drafodaeth ehangach ynghylch datganoli cyfiawnder i Gymru.

Mae’r Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru wedi trafod cyfiawnder gweinyddol. Yna, bydd yn destun dadl yn y Cynulliad ynghylch sut y dylid bwrw ymlaen ag argymhellion perthnasol.


Erthygl gan Dr Sarah Nason, Prifysgol Bangor

Ysgrifennwyd yr erthygl blog gan Dr Sarah Nason, Prifysgol Bangor, dan Gynllun Cymrodoriaeth Academaidd Ymchwil y Senedd.

Mae Ymchwil y Senedd yn cydnabod cefnogaeth Prifysgol Bangor sydd wedi galluogi Dr Nason i gymryd rhan yn y gymrodoriaeth hon.

Ariennir ymchwil barhaus ehangach Dr Nason i gyfiawnder gweinyddol yng Nghymru gan Sefydliad Nuffield, ond barn yr awdur a fynegir, nid barn y Sefydliad o reidrwydd. Ewch i www.nuffieldfoundation.org

%d bloggers like this: